善养城市更新:自然资源部、住建部新通知中的城市更新机遇

作者:张金

2026年1月20日，自然资源部与住房城乡建设部联合发布了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称“新通知”），该文件是对《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》及《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》的深化与落实，旨在通过一系列更具适应性和灵活性的政策工具，破解当前城市更新，特别是存量资产盘活中的瓶颈。

对于养老产业而言，新通知的发布标志着国家层面在土地、规划、产权等核心要素上给予了前所未有的支持，为养老服务机构在一二线核心城市参与存量资产改造、扩大服务供给、创新运营模式提供了清晰的政策路径和巨大的发展机遇。

新通知共提出11条具体措施，其中多项条款直接或间接地为养老产业“量身定做”，极大地降低了养老项目在前期获取物业、中期改造建设以及后期稳定运营中的制度性成本和不确定性风险。

1增强详细规划适应性：为养老设施落地提供规划便利

新通知的第一条措施聚焦于“增强详细规划适应性”，旨在解决存量资产改造中规划“刚性”与项目“弹性”之间的矛盾。传统规划体系往往难以适应快速变化的市场需求，尤其是养老等新兴服务业态对空间功能的复合化、多样化要求。新通知通过赋予地方政府和规划部门更大的调整权限，为养老设施在存量空间中的“嵌入式”发展扫清了规划障碍。

1.1评估优化详细规划：及时提供规划依据

新通知明确指出，各地可依据国土空间总体规划和城市更新专项规划，结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估和优化。这意味着，当一个区域计划进行城市更新，并且有发展养老服务的需求时，地方政府可以主动对原有的详细规划进行技术修正或优化调整，使其更符合养老项目的落地要求。例如，一个原本规划为纯商业办公的片区，如果周边老龄化程度加剧，产生了对社区养老设施的迫切需求，地方政府便可启动详细规划的优化程序，将部分商业用地或建筑调整为兼容养老服务的功能。这一过程将被纳入国土空间规划“一张图”实施监督，确保了规划调整的严肃性和合法性，同时也大大缩短了养老项目从构想到落地的规划审批周期，避免了因规划不符而导致的项目停滞或流产。

1.2土地混合开发与空间复合利用：鼓励制定正面清单

为了适应新产业、新业态的发展需求，新通知鼓励地方政府制定土地混合开发和空间复合利用的“正面清单”及管控要求。这份“正面清单”将明确哪些不同功能的土地或空间可以进行混合布局，例如，允许在商业用地中兼容设置养老、托育、文化等公共服务设施。对于养老产业而言，这意味着可以在一个综合性的城市更新项目中，与商业、办公、居住等功能进行有机结合，形成“楼上居住、楼下养老”或“商业综合体中的嵌入式养老中心”等创新模式。这种模式不仅提升了土地的综合利用效率，也为老年人提供了更加便捷、丰富的服务体验。更重要的是，新通知规定，只要城市更新项目符合这份经批准的正面清单，即可视为符合详细规划，无需再进行繁琐的规划调整程序，极大地简化了审批流程，为养老项目的快速落地提供了极大的便利。

1.3规划许可豁免清单：简化社区公共服务设施审批

针对社区层面的微更新项目，新通知提出了制定规划许可豁免清单的可能性。清单明确，在满足公共安全、公共利益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌等前提下，对改善社区公共服务设施（如加装电梯、无障碍设施、增设健身步道等）和提升公共空间服务功能的项目，可以豁免规划许可手续。这对于养老产业而言意义重大，因为许多社区嵌入式养老服务设施的改造，如将闲置的社区用房改造为日间照料中心、助餐点等，往往属于微更新范畴。豁免规划许可意味着养老运营机构可以更快、更低成本地完成这些小型改造项目，及时响应社区居民的养老需求，将更多资源投入到服务本身，而非耗费在冗长的行政审批流程中。这一举措将有效激发社区养老服务的活力，推动“一刻钟养老服务圈”的建设。

2优化过渡期支持政策：降低改造成本与运营风险

新通知的第二条措施“优化过渡期支持政策”是本次政策的核心亮点，也是直接惠及养老产业的重大利好。该政策旨在解决存量资产改造为养老设施时，因土地用途和规划条件变更而产生的高额土地成本和复杂审批问题，通过设定一个“缓冲期”，为养老项目的启动和培育提供了宝贵的时间和空间。

2.1灵活过渡期：原则上不超过5年，稳定机构预期

新通知明确规定，利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的（养老产业明确属于此列），可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。这一条款的突破性在于，它允许养老运营机构在5年内，继续使用原有土地和房产的用途及权属性质进行运营，而无需立即办理复杂的土地用途变更手续和补缴高昂的土地出让金。

例如，一家养老机构租赁了一栋闲置的办公楼进行改造，在5年过渡期内，该建筑的土地用途仍可按“办公”性质管理，机构可以专注于内部装修改造和服务运营，而无需承担因“办公”转“养老”而产生的巨额土地成本。这一政策极大地降低了养老项目的前期投入门槛，稳定了投资者和运营者的长期预期，使得更多社会资本有意愿、有能力进入养老服务业。

2.2过渡期后土地处置：新增租赁或协议出让方式

新通知不仅对过渡期内的政策进行了优化，也对过渡期届满后的土地处置方式作出了创新性的安排。文件指出，过渡期届满时，对于符合产业发展方向和履约监管要求的项目，可以依法依约定按照新用途办理用地手续；而对于不符合要求的，则按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。更具突破性的是，对于过渡期满需要办理土地有偿使用手续的，新通知明确提出“可采取租赁或协议出让方式”。这意味着，养老项目在5年过渡期后，如果运营良好，符合政府的发展导向，将有机会以更加灵活和低成本的方式获得土地使用权。特别是“租赁”方式的引入，为养老运营机构提供了“轻资产”运营的可能，机构无需一次性支付巨额的土地出让金，而是通过分期支付租金的方式获得土地使用权，这极大地减轻了企业的资金压力，有利于将更多资金用于提升服务质量和扩大服务规模。

3推进存量土地和空间的临时利用：盘活闲置资产

新通知的第三条措施聚焦于“推进存量土地和空间的临时利用”，旨在通过制度创新，将城市中大量闲置或低效的土地和建筑空间，快速、灵活地转化为包括养老服务在内的公共服务设施，实现存量资产的“即时”盘活。

3.1制定临时利用规则：明确期限与到期恢复措施

新通知授权地方政府，在保障安全、不影响远期规划实施的前提下，制定空闲建设用地的临时利用规则。这些规则将明确临时利用的期限、用途范围以及到期后的恢复措施，并纳入国土空间规划“一张图”进行监管。这意味着，对于那些因规划调整、项目停滞等原因而暂时闲置的土地，政府可以将其短期出租或提供给养老服务机构，用于建设临时性的养老设施，如活动板房、集装箱式养老驿站等。这种方式不仅解决了土地闲置问题，也为社区提供了急需的养老服务设施。明确的期限和恢复措施，也确保了临时利用不会对未来规划的实施造成永久性影响，实现了土地利用的“短平快”与长远规划的有机结合。

3.2存量建筑临时用途正面清单：简化规划许可

与土地临时利用相对应，新通知还鼓励地方政府制定存量建（构）筑物在不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，并实行“正面清单”管理。对于列入正面清单的临时用途，无需办理规划许可手续。这为养老产业盘活存量建筑提供了极大的便利。例如，将闲置的厂房、仓库、办公楼等改造为养老设施，只要不涉及加层、扩建等增加建筑规模的行为，就可以依据正面清单直接进行内部改造和运营，省去了复杂的规划审批环节。杭州、广州等地已经先行探索了类似政策，例如杭州规定，用于发展养老等民生事业的存量房屋，首次申请临时改变用途的期限最长可达5年，且无需缴纳土地年收益。新通知将这一地方经验上升为国家政策，将极大地推动全国范围内存量建筑的适老化改造进程。

4鼓励资源资产组合供应：促进“养老+”融合发展

新通知的第四条措施“鼓励资源资产组合供应整体运营”，旨在打破单一资产、单一功能的局限，通过整合不同门类的资源资产，打造功能复合、价值提升的城市更新项目，为“养老+”模式的创新发展提供了政策土壤。

4.1开展特色资源调查：建立多门类资源组合供应机制

新通知要求地方政府在更新地区积极开展自然、景观和文化遗产等特色资源的调查，并结合国土空间规划优化功能结构和用途管控。在此基础上，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内的组合供应机制。这意味着，未来的城市更新项目将不再仅仅是简单的房地产开发或建筑改造，而是会综合考虑区域内的各种资源禀赋。例如，一个拥有历史风貌街区的更新项目，可以将闲置的古建筑改造为高端养老会所，同时整合周边的公园绿地、文化场馆等资源，形成一个集“养老、文旅、休闲”于一体的综合服务区。这种组合供应的模式，能够最大化地发挥存量资产的综合价值，为老年人提供更加丰富和高品质的生活体验。

4.2整体运营：提升资源利用综合效能

新通知强调，通过资源资产的组合供应，实现整体运营和合理分配，从而形成推动城市更新行动的新动能、新优势。对于养老产业而言，这意味着可以跳出单一的“床位”经济，向“平台”经济转型。养老运营机构可以作为城市更新项目的整体运营商，不仅提供核心的养老服务，还可以整合商业、文化、旅游、健康等多种业态，打造一个以老年人为核心客群，同时辐射周边社区居民的综合性服务平台。例如，湖南、湖北等地已经开始探索将自然资源资产打包组合供应的模式，通过整体运营提升空间价值。这种模式不仅提升了资产的经济效益，也增强了项目的社会吸引力和可持续发展能力。

5创新不动产登记服务：加速存量资产改造进程

新通知的第五条措施“创新不动产登记服务”，旨在通过优化产权登记流程，解决存量资产改造中因产权复杂、历史遗留问题多而导致的交易和融资难题，为养老项目的顺利实施提供产权保障。

5.1预编不动产单元预告登记：保障交易安全

新通知提出，各地可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记，以保障不动产权利在更新实施中的延续性。在存量资产改造为养老设施的过程中，往往涉及产权的转让、置换或合作开发，交易周期长、不确定性高。预告登记制度相当于为交易双方提供了一份“保险”，在正式完成产权过户前，先行在不动产登记簿上进行记载，防止原产权人“一房二卖”或在不动产上设立新的权利负担，从而保障了养老运营机构的合法权益，降低了交易风险，也为项目后续的融资提供了更可靠的产权依据。

5.2简化老旧住房更新登记：加快产权登记进程

针对老旧住房自主更新项目，新通知允许采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。对于涉及通过转让、置换等方式归集产权的，也可灵活采用不同登记类型提供服务

。此外，对于土地带建筑一并收储供应的，还可探索简化申请材料。这些措施都旨在简化不动产登记流程，缩短办理时间。对于养老产业而言，无论是收购老旧小区的整栋住宅进行改造，还是参与城中村、危旧房的更新项目，高效的产权登记服务都是项目能够快速启动的关键。简化登记流程，意味着养老运营机构可以更快地获得清晰的产权，从而更快地启动改造建设，更早地投入运营，实现投资回报。

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原标题:自然资源部、住建部新通知中的城市更新机遇